海钓天堂"立法的背后含义是什么？

《东海观察》是浙报集团舟山分社创办的新媒体栏目，栏目立足“跳出舟山看舟山”的定位，将视野放至全省、长三角乃至全国，在更长的坐标轴中，围绕中心工作进行解读。

“现在一趟出去，经常钓到的鱼类仅剩10来种，哎！”

叹气的是有着32年钓龄的舟山海钓资深忠粉老周，他的海钓经历，不仅见证了海钓走进大众视野，而且见识了背后巨大的经济效益，以及所滋生出一系列无序滥捕滥钓行为。

这些年来，海钓行业方兴未艾，更是催生出了海钓经济。船艇租赁、导钓服务、渔具饵料、海鲜餐饮、旅业服务和购物消费……一个海钓“裂变”出了上百类子产业的发展。

据业内人士分析，海钓产生的直接经济效益与带动的综合经济效益，比例达1∶6以上。超长的产业链条，极强的“吸金”能力，海钓需要加强管理予以规范引导。

近日，《舟山市国家级海洋特别保护区海钓管理办法》（下称《办法》）经舟山市政府常务会议审议通过，以政府令公布，将于今年6月1日起施行。

这是全国海洋特别保护区海钓管理领域的创制性立法。

以地方立法固化保护区内多年来的海钓管理经验做法，究竟能否遏制海钓乱象，促进海洋资源可持续利用？

海钓客共同的烦恼

图片来源嵊泗县委宣传部

被称为海上“高尔夫”的海钓，追求的是一种状态与境界。舟山拥有丰富的海洋渔业资源、独特的岛礁自然地貌，适合海钓的鱼类种类多，被誉为“海钓天堂”。

据统计，目前舟山本地海钓爱好者已增至1万多人，每年约有70余万人次来舟山海钓。

嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区和普陀中街山列岛海洋特别保护区，是舟山重点海钓区域，因其特定保护价值和生态服务功能，对未来开发潜在海洋产业具有重要意义。

老周出生在东极，也就是中街山列岛海洋特别保护区的核心区域。他对这片大海有着特殊的感情，也因此爱上了海钓。春钓鲈鱼，夏钓黄鱼，秋钓鲷鱼，冬钓带鱼，对于老周这样钓客来说一年四季都能在海上找到乐子。

这些年来给老周最大的感觉是，海钓的人越来越多，“有来自天南地北的钓客，也有为了海钓背后的经济利益而进行滥捕滥钓的从业者。”

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也因此，海上垃圾越来越多，渔获“大小”通吃等乱象盛行。与此同时，变幻莫测的大海让海钓潜藏危机，不少因海钓引发危险事故频发。

参差不齐的门槛、大量无序的行为，制约了海钓行业发展。这片大海似乎也一度因环境污染、滥捕滥钓而沉寂。建立良好的海钓秩序，成为越来越多海钓客共同的心声。

2017年，《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》《舟山市国家级海洋特别保护区海钓管理暂行办法》相继实施，对两个特别保护区内的海钓经营活动和海钓行为，实行许可制度。

然而，以盈利为目的的从业者，唯一路径是争抢尽可能多的份额。这种情况下亟需更为完善的监管机制。

“去年，舟山市人大常委会修改了《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》，重点对海钓管理制度作进一步规范，对海钓许可、海钓船舶管理等方面对保护区内海钓活动做出新的制度设计。”舟山市司法局立法处处长黄炉达表示，新的《办法》在之前《条例》的基础上，进一步细化了海钓管理领域的相关规定，更具指导性，也和国家新调整的相关政策相统一。

门槛高了，监管也有了

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新鲜出炉的《办法》共分为五章，共三十三条。结合舟山市实际，对海钓管理相关部门职责、海钓许可证申请与管理、个人海钓行为管理、海钓船舶运行规范等内容作了具体规定。

“这是利好，可以让海钓更为有序地管理，促进行业健康发展。”普陀区海钓协会会长徐斌立持续倡导推进海钓休闲旅游业发展，在他看来，《办法》明确渔业行政主管部门为海钓行为管理的行业主管部门，分别细化市、县两级渔业行政主管部门职责和保护区管理机构在保护区钓场日常巡护管理等方面的职责，有助于提升保护区海钓整体监管水平。

徐斌立注意到，海钓许可证的申领有了新变化。

《暂行办法》出台之时，徐斌立拿到了编号为“普海钓A001”的海钓许可证，这是我国首张个人海钓证。他说，新《办法》下海钓许可证线上线下均可申领，还可以委托申领，更重要的是细化了申领门槛，要求申领人完成海钓活动安全管理和资源保护等相关规定的学习，并通过考试。

黄炉达介绍，新的《办法》下海钓许可证有了两年有效期，持证人在海钓许可证有效期内未违反海钓管理规定的，可以在期满前30日内向发证机关提出延续申请，延续期限为一年。

此外，《办法》进一步细化了海钓行为规范，明确对保护区海钓资源采取禁钓区、禁钓期、禁钓鱼种、渔获物标准、渔获物限额等保护性管理措施及实施相关措施的程序，并对较为常见的违反海钓行为管理和破坏海洋生态环境等行为进行规制。

“比如，针对近年在岛礁、矶石上从事海钓活动发生事故较多的情形，要求海钓客必须穿戴救生衣和专用防滑鞋。”黄炉达说。

让徐斌立欣喜的是，《办法》加强对海钓船艇的统一管理，要求做到有序停泊，统一回港。明确在保护区内从事海钓活动的船舶，应当符合国家和省规定的有关船舶安全航行、安全作业的技术条件以及上位法规定的取得统一标识等要求。

“《办法》中引入了海钓检查点制度的概念。”黄炉达介绍，要求从事海钓活动的船舶返港后向检查点提交活动日志，记录每航次施钓海区位置、渔获物种类及数量等内容，并按照出航时乘载人员名单接受检查。同时，规定在海钓人员专用靠泊和服务的码头、港池及陆上配套区域设立检查点，以便开展海钓许可证查验、渔获物检查等监管工作。

海钓问题，更多的是在行业之外

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“沈家门渔港”全国矶钓名人精英赛、中国･嵊泗列岛全国海钓精英赛、舟山群岛国际海钓精英赛……近年来，在舟山举办的海钓赛事层出不穷，吸引一大批国内外海钓客。

为此，《办法》对海钓产业进行了规范。首先明确在保护区内举办海钓赛事活动，应当遵守有关体育赛事管理的法律、法规和规章，并规定了设置临时专用赛区海域的程序。其次规定了海钓经营、服务组织按其经营、服务范围承担相应的安全服务管理、应急救助、渔业资源保护和生态环境保护教育等责任。

相关人士指出，当前因海钓滋生出的乱象，根源还在于缺乏有效的惩罚机制。

《办法》再次明确了对涉嫌违法行为的规定，加大对违法行为的处罚力度，提高违法成本。例如，船舶海钓开航前未将行程表、乘载人员名单等相关信息向检查点报备，或者没有配备安全员、乘载人员未穿戴救生衣与必要护具的，将被处2000元以上20000元以下罚款。

一系列的“补丁”被打上，但还是有海钓爱好者表示，“补丁”打的还不够，“目前《办法》对海钓相关的一系列问题还没有细分，未来还有进一步完善的空间。”

也有海钓爱好者表示，《办法》规定了保护区内禁止使用一人多杆或者一杆多钩方式进行海钓，虽然禁止这种海钓方式有助于加强渔获物限额管理，但也一定程度上减少了钓获乐趣，可能会流失一些客源。

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“考虑到很多矛盾点，立法就是在矛盾的焦点上‘砍一刀’，更多的是从整体的公共利益角度实现最大利益化，不可能完全照顾到方方面面的利益群体，且立法语言要求有适度的概括性和原则性，有些更细化的管理举措，还需要后续相关部门制定配套政策文件予以进一步完善。”黄炉达表示，立法更多的是把当下能固化的经验做法固化下来，等有条件的时候再作必要的修改完善。

“海钓之乱象，更多是市场发展过快而结下的恶果。”业内人士表示，海钓问题，实际上在行业之外。

不过，值得一提的是，新《办法》的出台，不少司法机关、侦查机关、行政机关立即行动起来——

2月28日，舟山市检察院牵头召开海上安全执法司法第二次联席会议。会上，舟山市中级法院、舟山市公安局、舟山市海洋与渔业局、舟山海事局、舟山海警局等联席会议各成员单位会签《关于加强海钓船艇安全风险防范工作指引》，强化海钓船艇安全治理工作，共谋海上安全执法司法新理念。